Вы здесь

Статья 5. Жилищное законодательство

СТ 5 ЖК РФ.

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии
с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними
указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации,
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и
иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов
органов местного самоуправления.

3. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не
должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

4. Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы,
регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других
федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

5. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые
акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах,
предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы
и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения,
в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с
настоящим Кодексом других федеральных законов.

7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты,
содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в
соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.

8. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных
законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных
правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного
самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 5 Жилищного кодекса РФ

Жилищное законодательство является комплексной отраслью законодательства, включающей нормы различных отраслей права в связи с общественными потребностями использования ряда методов, принципов правового воздействия в одном акте.

Формирование жилищного законодательства и его развитие связаны с определяющим значением предмета правового регулирования (в сравнении с методом) в связи с отраслевой кодификацией. Методы и принципы права используются здесь через составляющие его отраслевые нормы в процессе регламентации разных групп общественных связей.

Жилищное законодательство включает в себя правовые нормы:

а) преимущественно нормы гражданского права (вопросы владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями; заключения договоров социального, коммерческого найма; по обслуживанию; ремонту и т.д.);

б) нормы административного права (административного законодательства) (регулирование отношений по принятию на учет нуждающихся в жилье, установление очередности; применительно к удовлетворению жилищных потребностей за счет государственного, муниципального жилья - ст. 51, 52 Кодекса);

в) нормы государственного права (установление компетенций органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области жилищных отношений - ст. 12, 13, 14 Кодекса);

г) нормы финансового права (органы государственной власти используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан - п. 2 ст. 2 Кодекса);

д) нормы гражданского процессуального права (факт владения и пользования недвижимым имуществом может быть установлен судом в порядке особого производства - подп. 6 п. 2 ст. 264 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее - ГПК РФ).

Жилищное законодательство не только содержит ряд норм гражданского права, но и в целом опирается на нормы гражданского законодательства. Последние (нормы гражданского законодательства) в процессе правового регулирования различных групп общественных отношений выступают в качестве нормативной базы для жилищного законодательства.

1) Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует право собственности на жилые помещения; устанавливает правомочия владения, пользования и распоряжения собственника (ст. 288 - 293 ГК РФ);

2) в Гражданском кодексе Российской Федерации выделены правовые нормы, регулирующие договоры социального и коммерческого найма, права и обязанности наймодателей и нанимателей (ст. 671 - 688 ГК РФ);

3) жилищное законодательство использует способы защиты жилищных прав (ст. 11 Кодекса), предусмотренные ГК РФ (ст. 12 ГК РФ);

4) жилищное законодательство руководствуется сроками исковой давности, предусмотренными ст. 195 - 208 ГК РФ;

5) общие требования Гражданского кодекса Российской Федерации относительно обязательств, условий договора распространяются и на жилищные отношения, хотя в полном объеме они и не предусмотрены;

6) жилищное законодательство использует способы обеспечения исполнения обязательств (неустойка, удержание, залог, поручительство и др.), установления мер ответственности, предусмотренные ГК РФ и т.д.

Все перечисленные, другие положения Гражданского кодекса Российской Федерации не свидетельствуют ли о роли гражданского права как базы и системы механизмов привода для норм жилищного законодательства?

1. На основании подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совместное ведение предполагает разграничение компетенций органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 12, 13, 14 Кодекса).

2. Наряду с положениями Кодекса в регулировании жилищных отношений особое место занимают федеральные законы, принятые в соответствии с Кодексом и не противоречащие ему. Закон Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп. на 23 октября 2003 г. N 132-ФЗ) <*> предусматривает льготный порядок обеспечения инвалидов жильем. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 43. Ст. 4108.

Инвалиды имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с Перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации. Указанное право учитывается при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставления жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фондов.

Одновременно с Жилищным кодексом Российской Федерации были приняты отдельные законодательные акты, направленные на совершенствование рыночного механизма в жилищной сфере. К ним, в частности, относятся:

- Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый 22 декабря 2004 г. <*>;
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. В Градостроительный кодекс внесены изменения (Российская газета. 2005. 31 декабря).

- Закон Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <*>;
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40.

- Закон Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. "О жилищных накопительных кооперативах" <*>;
--------------------------------
<*> Там же. Ст. 41.

- Закон Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" <*> и др.
--------------------------------
<*> Там же. Ст. 19.

3. Указы Президента Российской Федерации по характеру являются индивидуальными (по обычным полномочиям) и нормативными правовыми. В последнем случае они приобретают значения закона. Указы могут быть направлены на толкование, конкретизацию и детализацию закона либо порядок его применения. Как показывает практика последних лет, указы Президента Российской Федерации обычно издаются по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, реализации Государственных целевых программ "Жилище", "Свой дом"; "Государственных жилищных сертификатов", мер по государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья, в частности, через кредиты.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "О жилищных кредитах" <*> граждане Российской Федерации, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, вправе получить безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья.
--------------------------------
<*> Там же. 1994. N 7. Ст. 692.

4. Правительство Российской Федерации как высший исполнительно-распорядительный орган издает акты в форме постановлений и распоряжений.

Нормативно-правовой характер носят постановления, содержащие первоначальные и производно-конкретизирующие нормы.

Правительство Российской Федерации принимает постановления по вопросам совершенствования кредитования по приобретению жилья, жилищному строительству; реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, установления стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, учета, контроля за использованием жилищного фонда, разработки правил пользования жилыми помещениями, обмена и бронирования; о жилищно-коммунальных льготах для отдельных категорий граждан и др.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" предусматривает создание целостной системы ипотечного жилищного кредитования, которая включает в себя предоставление долгосрочных жилищных ипотечных кредитов коммерческими банками и иными кредиторами гражданам-заемщикам, а также механизм обеспечения кредиторов долгосрочными ресурсами для кредитования.

Как показывает практика, такое кредитование является пока недоступным многим из-за дороговизны и жестких условий. Чтобы банк сегодня согласился дать гражданину оптимальный кредит 12 - 13 тыс. долл., нужна гарантия ежемесячной выплаты 5800 руб. при 15% годовых. При этом зарплата заемщика должна быть в пределах 17 - 18 тыс. руб. в месяц. Сегодня же зарплата в регионах России составляет примерно 7 тыс. руб. в месяц. <*>
--------------------------------
<*> Российская газета. 2005. 22 апреля.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. (с изм. и доп. на 21 декабря 2000 г.) <*> "О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность" предоставлено право семье, заключившей договор о переселении в сельскую местность для постоянной работы:
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 130.

- получения за счет средств федерального бюджета единовременного денежного пособия и оплаты стоимости проезда;

- получения отдельного жилого дома (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором (заключенным с органами местного самоуправления);

- бронирования сроком на 3 года жилой площади (кроме приватизированной) по месту проживания до переселения.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется предоставлять семьям, переселившимся в сельскую местность, долгосрочную беспроцентную ссуду на хозяйственное обзаведение.

5. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в настоящее время выступает Министерство регионального развития Российской Федерации. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, являясь структурным подразделением Министерства регионального развития, оказывает услуги по управлению государственным имуществом и правоприменению, за исключением функций по контролю и надзору, издает индивидуальные правовые акты, ведет реестры и кадастры.

Однако Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, предусмотренных указами Президента Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п. 5) // Российская газета. 2004. 12 марта.

До официальной отмены продолжают действовать правила, санитарно-технические, иные нормы, нормативы, утвержденные постановлениями Госстроя Российской Федерации.

Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 г. утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда <*>.
--------------------------------
<*> Российская газета. 2003. 23 октября.

Правила и нормы включают в себя требования относительно организации технического обслуживания и текущего ремонта жилищного фонда, содержания помещений и придомовой территории, технического обслуживания и ремонта строительных конструкций, технического обслуживания и ремонта инженерного оборудования.

Установлены предельные сроки устранения неисправностей при выполнении внепланового (непредвиденного) текущего ремонта отдельных частей жилых домов и их оборудования; перечень работ по содержанию жилых домов; работ, относящихся к текущему, капитальному ремонту и т.д.

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы к жилым зданиям утверждаются Главным санитарным врачом Российской Федерации. Действующие "Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям" утверждены им 15 декабря 2000 г. <*>
--------------------------------
<*> Официальное издание Минздрава России. М., 2001.

Согласно этим требованиям не допускается:

- использование жилого помещения для целей, не предусмотренных проектной документацией;

- хранение и использование в жилых помещениях веществ и предметов, загрязняющих воздух;

- выполнение работ или других действий, являющихся источником повышенных уровней шума, вибрации, загрязнения воздуха, захламление, загрязнение и затопление подвалов и технических подполов, лестничных пролетов, клеток, чердачных помещений;

- использование бытовых газовых приборов для обогрева помещений.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы, иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения по определению порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, установлению порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда и др. (см. комментарий к ст. 13 Кодекса).

11 июня 2003 г. принят Закон Республики Саха (Якутия) "Об оказании материальной помощи гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения 2001 г. в городе Ленске Республики Саха (Якутия), выехавшим за пределы Республики Саха (Якутия)".

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействительными ст. 1 и 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 г., считая их противоречащими федеральному законодательству.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22 января 2004 г. заявление прокурора удовлетворено. В кассационной жалобе Государственного собрания Республики Саха (Якутия) был поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 26 мая 2004 г. жалобу удовлетворила по следующим основаниям.

Согласно преамбуле Закона Республики Саха (Якутия) "Об оказании материальной помощи гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения 2001 г. в городе Ленске Республики Саха (Якутия), выехавшим за пределы Республики Саха (Якутия)", целью Закона в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" является возмещение материального ущерба гражданам, лишившимся жилья.

В силу ст. 1 названного Закона предприятия вправе оказывать материальную помощь в форме передачи жилья, принадлежащего указанным хозяйствующим субъектам, в собственность гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения в г. Ленске в 2001 г.

Статьи 1 и 2 названного Закона признаны соответствующими федеральному законодательству <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно см.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 1. С. 9.

7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий.

Виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных, должностных лиц, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506; с изм. и доп. на 8 декабря 2003 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4855).

В уставе проводятся разграничения полномочий по принятию правовых, иных актов между выборным, представительным, постоянно действующим органом муниципального образования (называемым обычно советом) и Главой муниципального образования (Главой администрации).

Актам, принятым тем или другим местным органом, может быть придана юридическая сила как нормативно-правового акта (закон муниципального образования, закон муниципалитета).

Они могут носить характер ненормативных либо индивидуальных предписаний (назначение на должность, установление конкретным лицам льгот и преимуществ и т.п.) либо обычных рекомендаций, создающих права и обязанности после трансформации (преобразования через соответствующие процедуры).

Глава муниципального образования (Глава администрации) обычно принимает постановления, являющиеся нормативно-правовыми актами (рассчитанными на многократное применение в течение длительного периода времени), руководствуясь законами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иными законодательными актами, а также дает распоряжения (как индивидуальный акт).

Акты глав муниципальных образований могут именоваться и приказами, правилами, инструкциями.

В уставе муниципального образования должны быть предусмотрены объем и виды жилищного фонда; права и пределы распоряжения им (фондом) выборным, представительным органом, Главой администрации.

Учет нуждающихся в жилье, основание и порядок предоставления муниципального жилья регламентируются в Правилах предоставления муниципального жилья, утверждаемых советом муниципального образования.

Учет муниципального жилья, установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им жилья по договору социального найма, перевод жилых помещений в нежилые, признание жилых помещений непригодными для проживания и другие вопросы, требующие оперативного решения, находятся, как правило, в ведении Главы администрации.

8. Положения этой статьи выражают структуру жилищного законодательства в вертикальной плоскости. Суть ее (структуры) заключается в иерархическом построении нормативных правовых актов на основе принципа верховенства. При этом каждый акт, регулирующий жилищные отношения, занимая свою "нишу" подчиненного положения, согласуется с вышестоящим и не противоречит ему.

Сказанное характеризует важнейший признак иерархии - "юридическую силу нормативных правовых актов".

Закон обладает высшей юридической силой в сравнении с указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и т.д.

Юридическая сила нормативных правовых актов основывается и на принципах территориального устройства. Жилищно-правовые акты, принятые высшими органами государственной власти Российской Федерации (Государственной Думой Российской Федерации), обязательны для применения на всей территории Российской Федерации, всеми ее субъектами.

Нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в пределах их компетенций, действуют на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; при этом, если они не противоречат законодательству Российской Федерации.

Другой комментарий к Статье 5 ЖК РФ